既有建筑节能改造需引入市场机制

　　从2006年开始，住房城乡建设部和德国政府合作，在唐山、北京、乌鲁木齐和太原四个城市完成了28栋近10万平方米既有居住建筑的综合节能改造，把节能改造的技术措施、群众工作方法和质量管理办法引入到我国的节能改造工作中，为全面推动北方城镇采暖地区既有居住建筑节能改造奠定了坚实的基础。

　　财政部和住房城乡建设部于2007年出台了既有建筑节能改造和供热计量奖励办法，激发了地方的热情，到“十一五”末共计完成供热计量和节能改造1.82亿平方米。“十二五”前三年累计完成近3亿平方米的供热计量和节能改造任务。

　　据德国国际合作机构和住房城乡建设部的一项调查，我国北方城镇约有35亿平方米的采暖既有居住建筑需要和值得进行节能改造。按照上述四个城市节能改造示范项目的测量结果，节能改造平均节能量在10公斤标准煤、综合节能改造费用在350元左右。如果对35亿平方米的既有居住建筑进行节能改造，每年可节约3500万吨标准煤，减少二氧化碳排放约1亿吨，拉动节能改造投资约1.2万亿元。如果加上1/3左右家庭在改造期间的装修，总计可拉动投资近2万亿元人民币。奖励资金拉动投资率在1 6左右。

　　实践证明，既有居住建筑节能改造不仅有利于节能减排、气候保护，而且有利于拉动内需，有利于和谐社会建设，是一项利国利民的伟大工程。然而，尽管各地节能改造热情高涨、群众改造意愿强烈，但是节能改造奖励资金还没有把市场真正撬动起来，市场机制还没有建立，节能改造标准和质量令人忧，许多改造完的项目成为投诉热点。主要表现如下。

　　投融资模式没有建立起来

　　中央为寒冷和严寒地区的供热计量和节能改造提供每平方米45元或55元的奖励资金，有些地方提供1：1或1：2的配套奖励资金。据笔者调查，绝大部分地区采用一比一的奖励办法，也就是说在严寒地区每平方米最多可以获得110元的奖励资金。

　　许多地方的改造工程除了更换窗户需要居民出一部分钱外，完全依靠奖励资金，供热企业和居民基本上没有出资参与改造。

　　根据我们开展示范项目的经验，群众有极大的改造需求和积极性，他们愿意出钱参与改造。比如唐山有一户居民把笔者拉到家里悄悄说，这样的改造标准和质量出一万块钱也值。他们家45平方米建筑面积，也就是说他每平方米愿意出200多元。还有一户尚未参与改造的居民，求笔者尽快安排改造。她的男人瘫痪在床，她的儿子在火车站当搬运工，她的母亲拉三轮车，一个月全家能挣2000元左右，但她表示愿意出6000元改造她45平方米的居室。她说，如果没有政府出面组织，她自己无力做这样的全面改造，她的儿子也就很难找到结婚对象。

　　然而，到现在为止，绝大部分地区不愿意做群众工作，没有把这块市场潜力挖掘出来，而且往往把群众推到了节能改造的对立面。

　　在节能改造工程中，供热企业是最大的受益者。政府出面组织并提供奖励资金，节能改造公司负责施工，最后的节能量反映在锅炉端的燃料节约上，供热企业获得了节能改造的经济利益，却不出钱、不出力，在整个节能改造的利益链上是一大缺失。

　　有些地方尝试采用合同能源管理模式开展建筑节能改造，在资金分配上还是政府拿大头，热力公司参与部分效益再分配。由于节能改造投资回报期比较长，这种模式仅仅在少数项目上作尝试。

　　节能改造质量令人忧

　　由于居民基本没有出资参与节能改造，绝大部分地区仅仅利用90元或110元的奖励资金开展改造，导致从选材到工艺全部低成本选购，严重影响了改造标准和质量。比如，从性价比的角度，严寒地区至少应该使用14厘米的EPS板，但大部分地区仅贴6厘米的EPS板;网格布表面没有饰面砂浆(气候保护层)，而是直接刷涂料;防护栏和墙面附着物处不做保温或不做认真的节点处理，以至于大量工程一经完工就成了投诉热点。主要问题是渗水，保温节点没有做好，雨水雪水渗漏到墙体，引起内墙结露霉变。由于大量热桥的存在，使本来就低标准的节能改造效果大打折扣。

　　一些地区不是认真分析原因，从根本上采取措施，改进节能改造的质量标准，而是考虑委托相关公司利用质保金，专门从事投诉处理，进行小修小补，而这种亡羊补牢的做法是于事无补的。

　　一些地方工作安排严重影响改造工期

　　地方政府在申请奖励资金和安排招投标工作方面与节能改造工程的周期严重脱节。既有居住建筑节能改造需要比较长的项目前期工作，比如建筑物现场调查、居民工作、墙面附着物和防盗护栏的清理等。据笔者了解，有的严寒地区的城市，往往在八九月份才开始招投标，给施工单位只留下1至2个月的施工期。在这种情况下，根本就没有时间做居民工作和项目的前期安排。由于工期集中，施工工人严重紧缺，没有上岗培训时间，还无形中抬高了工价。

　　一些地方的主管部门没有搞清楚节能改造奖励资金的性质，或者是为了推卸责任，将节能改造的管理程序搞得非常复杂，从程序上看似非常规范，但是客观上各个环节又消耗了不少资金，使本来就严重不足的节能改造资金更是雪上加霜。

　　节能改造不注重改造后的运行效果

　　目前有些地方只注重改造过程和改造数量，不重视改造后的节能效果。直接表现为节能改造后没有实行供热计量收费，由于不实行供热计量收费，节能不节能与居民没有什么关系，居民的节能积极性没有得到应有的发挥。所以，改造后的室内温度明显提高了，但节能减排目标却没有实现。投入大量财力物力进行了改造而没有实现应有的节能效果，实际上等于这些改造投资打了水漂。

　　为了持续有序地开展既有居住建筑节能改造，充分保证节能减排和社会效益，需要引入新的市场机制，也就是需要理顺节能改造的投资主体，充分调动供热企业和居民参与节能改造的积极性，同时也需要把目前的奖励政策改为政府购买节能减排量，由此为节能服务公司提供市场机遇，使既有居住建筑节能改造逐步走上市场经济的轨道。

　　调动供热企业参与改造的积极性

　　如上所述，供热企业是节能改造利益链中的受益者，应该和居民一起成为节能改造的投资和实施主体。笔者在调查中了解到，北方严寒地区有一个县的民营热力公司承担了该县既有居住建筑节能改造的全部任务，除了上级提供的奖励资金和居民承担更换节能门窗的费用外，空缺部分全部由该公司承担。他们非常注重改造标准和改造质量，因为他们认为只有这样才能真正拿到节能量，才能真正得到长期的投资回报。笔者问该公司负责人为什么这么做，他说节能改造要从长计议，一次投资可以得到10年、20年的回报。由于他们已经完成了热源和一二次管网的水力平衡和现代化改造，所以建筑节能改造的节能量可以在燃料量上反映出来。

　　现在一些民营企业正在进入供热行业，政府应该加大引导力度，促进供热行业的市场化改革。一方面应该取消对供热企业的亏损补贴，迫使供热企业优化经营和开展供热系统的现代化改造;另一方面应该制定供热能耗考核指标，把热源、热网和建筑物作为一个整体进行考核。同时，政府应通过奖励资金和相应的税收政策鼓励供热企业开展用户端的节能改造。政府应该协助供热企业开展居民工作，并负责与其它相关部门的沟通协调。一旦形成整个利益链的协同合作，供热计量和节能改造就会真正走上可持续发展的科学轨道。

　　把奖励资金改为政府购买减排量

　　目前，各地申请供热计量和节能改造奖励资金的热情很高，但在落实节能改造任务时，尤其是对改造的施工质量往往疏于管理，从而使国家和地方投入的大量资金没有真正起到节能减排和改善舒适度的作用。如前所述，许多工程成为豆腐渣工程、短命工程和居民投诉的热点。

　　如果把奖励资金改为购买节能减排量，就会把现在的计划经济模式逐步转变为市场经济模式，也就是国家和地方政府购买节能改造产生的节能量，然后可以通过一定形式投放到碳交易市场，买卖的差额部分由国家财政补贴。比如，目前严寒地区每平方米节能改造奖励55元，加上地方配套，两项合计110元。如果每平方米改造能够产生10公斤标煤的节能量，约合26.8公斤二氧化碳减排量，那么节约一吨二氧化碳目前国家和地方财政投入的改造资金约为4100元。现在国家出台政策，以每吨二氧化碳800元的价格连续购买五年，同时规定每平方米节能改造至少应该达到10公斤标煤的节能量，超过部分递增奖励。这样就能充分调动各方面的积极性。供热公司为了争取最大利益，就会精心组织精心管理，提高节能标准和工程质量;为了节约成本合理分摊费用，他们也会积极动员居民合理出资参与节能改造，同时也为合同能源服务公司创造了条件。

　　对热源和热网，政府可设定能耗基准线进行用能考核，促进供热企业开展现代化改造和优化运行，因为热源和热网运行优化是完全可以利用市场机制来实现的。

　　既有居住建筑改造的节能量由供热公司如实计量和上报，由地方建设主管部门安排第三方抽查。供热公司就会认真选择、安装和管理楼栋供热计量装置。

　　调动居民参与改造的积极性

　　前面谈到了居民有非常大的改造意愿，而且愿意出资参与改造。关键是政府和改造单位必须做好居民工作，既要有科学的居民工作方法，又要有一颗热心和爱心。应该说既有居住建筑节能改造的居民工作是一项非常有价值的基层民主建设实践。居民参与出资的比例应该逐步提高到50%以上，也就是每平方米100元 200元左右，因为他们作为产权方是节能改造的第一受益方，居住舒适度显著改善，不动产价值得到提升，能源费用得到显著降低。居民出资后他们会主动关注改造标准和改造质量，成为义务质量监督员。

　　政府工作节奏要与改造周期一致

　　政府应该在认真做好五年改造规划的基础上，每年年底安排和落实下一年度的改造任务和资金预算。供热企业作为改造项目的实施主体应该在冬季完成项目招投标，以便设计施工单位在冬季做好各项施工准备如改造项目的前期调查和施工设计、居民工作、人员培训和材料准备等。这样等到开春后就可以有比较充分的时间完成节能改造工程，慢工出细活。

　　政府主管部门应该明确节能改造奖励资金的性质、简化节能改造管理程序、注重改造效果、明确业主单位的改造主体责任，将有限的改造奖励资金最大限度地用在改造项目上，而不是用在各种繁杂的环节上。政府主管部门应该明白，如果由于将奖励资金人为的“撒了胡椒面”，影响了改造质量也是要承担责任的。

　　为市场化行为设置路径

　　上海市为了促进市场化节能改造，采取了合同能源管理项目审批制，只要节能服务公司找到可操作的项目，政府设立了专门的办公室和专业的审批流程，优先支持这类项目立项。不仅如此，还对这些节能服务公司进行奖励和对节能服务公司融资出具相应的政府证明材料。只要是减少政府资金投入，只要是供热企业和百姓愿意投资的项目就优先支持立项，把节能指标优先用于支持这类项目。只有这样才能鼓励市场机制，才能减少政府投入，才能实现专业化改造，才能打造节能环保产业，才能减少政府管理精力。

　　严控挂靠行为支持专业公司操作

　　供热企业成为节能改造主体后，就会认真选择施工企业，堵塞目前政府招标过程中的人情漏洞，也可以从根本上杜绝个人挂靠行为。

　　在过渡阶段，政府应针对挂靠行为采用排除方式，一经发现将永远不准参与既有建筑节能改造项目。鼓励建筑总承包公司和专业节能服务公司直接参与节能改造项目，并对这些公司进行培训和指导，要求这些公司必须由自己的公司操作项目。同时，还应杜绝人情标段的划分，应采取大标段或总承包的方式操作项目。

　　节能改造与供热计量配套进行

　　太原理工大学长风小区和长治澳瑞特等小区的改造经验表明，既有建筑节能改造与供热计量收费配套进行，不仅可以使节能改造投资实实在在发挥作用，同时也可以通过供热计量检验改造效果，进而推动节能改造质量的提高。